Stosowanie ceny jako jedynego kryterium przy wyborze oferty może być skutecznym rozwiązaniem. To wnioski, jakie wyciągamy po kilku latach stosowania pozacenowych kryteriów w przetargach na budowę dróg. Przeanalizowaliśmy ich zasadność i faktyczny wpływ na wybór wykonawcy.

100% ceny - optymalny wybór i jakość wykonania 

Precyzyjne i przemyślane działania GDDKiA rzucają nowe światło na kryterium ceny. Dobrze przygotowane procedury, szczegółowe wytyczne inwestora i stosowanie kryterium ceny to optymalny wybór wykonawcy i oczekiwana jakość realizacji.

 

W opisie przedmiotu zamówienia określamy wszystkie najważniejsze standardy jakościowe przyszłej drogi, badamy w laboratoriach materiały, jakie będą wbudowane w drogę, weryfikujemy ich zgodność w czasie budowy i sprawdzamy produkt końcowy. Dlatego nasze działania już na etapie wyboru wykonawcy robót, jak i podczas nadzorowania realizacji inwestycji, sprawiają, że stosowanie wyłącznie kryterium ceny nie przeszkadza w zachowaniu najwyższych standardów jakości wymaganych przez GDDKiA, a dodatkowo umożliwia wykonawcom bardziej wyważone kalkulowanie ceny oferty.

 

Zmiany w Prawie zamówień publicznych

Przypomnijmy, że do połowy 2014 r. zamawiający dysponowali pełną dowolnością w zakresie ustalania kryteriów oceny ofert. Dominowało wówczas, jako jedyne, kryterium ceny. Sytuacja zmieniła się w sierpniu 2014 r., kiedy to - także w wyniku apeli branży budowlanej - znowelizowano ustawę Prawo zamówień publicznych, wprowadzając, co do zasady, obowiązek zastosowania przynajmniej jednego kryterium pozacenowego. GDDKiA już wcześniej, bo od połowy 2013 r., wprowadziła stosowanie obok ceny, także innych kryteriów oceny ofert. Były to termin realizacji inwestycji oraz okres, na jaki zostanie udzielona gwarancja jakości - stosowane w różnych konfiguracjach i o różnych wagach (5%, 10%), przy czym waga ceny stanowiła wówczas przeważnie 90%. Co się okazało? Niemal wszyscy wykonawcy proponowali maksymalne skrócenie terminu realizacji i wydłużenie okresu gwarancji. O wyborze faktycznie i tak decydowała cena.

 

Obligatoryjne kryteria pozacenowe

W kolejnej nowelizacji Prawa zamówień publicznych, która miała miejsce w czerwcu 2016 r., ustawodawca poszedł o krok dalej, bowiem utrzymując obowiązek stosowania kryteriów pozacenowych, ograniczono jednocześnie wagę kryterium ceny do maksymalnie 60%.

W szerszym stosowaniu kryteriów innych niż cena upatrywano szans na znaczącą zmianę jakości realizowanych zamówień.

 

W lutym 2017 r. ówczesne Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zaprezentowało Nowe standardy budownictwa drogowego. Przedstawiono także efekty prac Rady Ekspertów działającej przy Ministrze Infrastruktury i Budownictwa i skupiającej przedstawicieli zamawiających, wykonawców i partnerów społecznych. Jednym z tych efektów był nowy katalog pozacenowych kryteriów oceny ofert.

 

W ogłaszanych od tego czasu postępowaniach na roboty budowlane z Programu Budowy Dróg Krajowych wprowadziliśmy więc nowe kryteria jakościowe. Ich wagę określono na poziomie 40 proc., a pozostałe 60 proc. stanowiła cena.

W ramach kryteriów jakościowych punktowano:

• właściwości przeciwpoślizgowe nawierzchni,
• równość podłużną nawierzchni,
• personel wykonawcy,
• termin realizacji kontraktu,
• zagospodarowanie gruntu rodzimego.

Podobnie jak poprzednio, deklaracje wykonawców w składanych ofertach, co do zasady prowadziły do przyznawania maksymalnej liczby punktów w kryteriach pozacenowych. Wykonawcy oferowali osiągnięcie lepszych parametrów dla ciągu głównego na etapie odbiorów, dotyczących właściwości przeciwpoślizgowych i równości podłużnej, niż zapisanych w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Deklarowali także maksymalne skrócenie terminu realizacji inwestycji oraz maksymalne zagospodarowanie gruntu rodzimego.

 

Natomiast wymogi dotyczące personelu wykonawcy (Dyrektora Kontraktu - Przedstawiciela Wykonawcy i Kierownika Budowy) wiązały się z oceną ich doświadczenia i w wielu przypadkach miały swój finał w Krajowej Izbie Odwoławczej lub sądzie. W konsekwencji znacząco wydłużał się proces udzielania zamówień.

 

Przypadki, w których kryteria pozacenowe zaważyły lub mogły zaważyć na wyborze najkorzystniejszej oferty, były dosłownie jednostkowe.

Z kolei wzrost koniunktury windował ceny w branży budowlanej, w tym drogowej, a wykonawcy przygotowując oferty, dodatkowo dużo wyżej wyceniali ryzyka związane z kryteriami pozacenowymi.

 

GDDKiA analizuje zmiany na rynku...

Mając na uwadze powyższe obserwacje, na początku br. przeanalizowaliśmy stosowane kryteria w aspektach zarówno ich wpływu na wynik, jak i czas trwania postępowań. W efekcie do dalszego stosowania zatwierdziliśmy nowe: przedłużenie okresu gwarancji, równość podłużną nawierzchni, skrócenie terminu realizacji kontraktu, oraz jako nowość, przejęcie części ryzyka przedłużenia czasu na ukończenie inwestycji związanego z wyjątkowo niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi. Natomiast kryteria nieobligatoryjne to: personel wykonawcy i zagospodarowanie gruntu rodzimego/materiałów. Skutek nowych rozwiązań okazał się niestety analogiczny do tych poprzednich. Na plus zaliczyć można było skrócenie czasu trwania postępowań w wyniku ograniczenia stosowania kryterium odnoszącego się do personelu.

 

…i proponuje nowe rozwiązania

Przedstawiliśmy branży budowlanej propozycje rozwiązań polegających na dodatkowej weryfikacji podmiotowej. Chodzi o sprawdzenie zasobów sprzętowych i kadrowych wykonawcy przed podpisaniem umowy. Czy dysponuje odpowiednim sprzętem (koparki, walce itp.) w pobliżu placu budowy oraz pracownikami o wymaganych kwalifikacjach, przy pomocy których osobiście wykona tzw. kluczowe części zamówienia.

 

W reakcji otrzymaliśmy sygnały co do możliwych kierunków działania, które zapewniając eliminację tzw. firm teczek (niedysponujących realnie wymaganym potencjałem), nie spowodują jednocześnie ograniczenia konkurencji. Nie chcemy doprowadzić do rezygnacji z usług dobrze przygotowanych, wyspecjalizowanych podwykonawców z sektora małych i średnich przedsiębiorstw (firm rodzinnych).

 

Dlatego w planach mamy wypracowanie efektywnego mechanizmu równoważącego cel zamawiającego (terminowe i należyte wykonanie zamówienia) z uzasadnionym interesem wykonawców w zakresie czasu mobilizacji sprzętu, poziomu zatrudnienia, czy też możliwości korzystania z usług podwykonawców.

 

Kryterium ceny to nie tylko cena

Od połowy 2019 r., mając na uwadze dynamiczną sytuację gospodarczą oraz rynek robót drogowych, stosujemy zmodyfikowane kryteria. Oprócz ceny bierzemy pod uwagę pozacenowe kryteria dotyczące przedłużenia okresu gwarancji jakości na wybrane elementy oraz termin realizacji kontraktu.

Z kolei w powtórzonym przetargu na budowę autostrady A18 Żary Zachód - Iłowa, a więc w zadaniu realizowanym w systemie tradycyjnym, (https://www.archiwum.gddkia.gov.pl/pl/a/33803/Oglosilismy-ponowny-przetarg-na-A18) zdecydowaliśmy się na zastosowanie wyłącznie kryterium ceny.

 

W pierwszym przetargu wszystkie złożone oferty przekraczały kwotę przeznaczoną na realizację zadania. Po analizie dotychczasowych postępowań przetargowych stwierdziliśmy, że wykonawcy składający oferty, najczęściej w takim samym stopniu spełniali dodatkowe kryteria pozacenowe. W efekcie sprowadzało się to do tego, że o wyborze najkorzystniejszej oferty i tak ostatecznie decydowała cena.

 

Ogłoszony na nowych zasadach przetarg (kryterium ceny 100%) na przebudowę i dostosowanie 22 kilometrów drogi krajowej nr 18 do parametrów autostrady cieszył się dużym zainteresowaniem, a 7 spośród 8 złożonych ofert mieściło się w kosztorysie.

 

Pamiętajmy jednak, że w opisie przedmiotu zamówienia określone zostały standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia, a także uwzględnione zostały koszty cyklu życia. Wymagaliśmy konkretnych, niezmiennych parametrów jakościowych, wynikających zarówno z obowiązujących przepisów, jak i dokumentacji projektowej.

 

GDDKiA jako odpowiedzialny inwestor

Rolą odpowiedzialnego inwestora jest bieżąca analiza i odpowiednia reakcja na zmiany, jakie zachodzą na rynku. Wykorzystując wiedzę i zebrane doświadczenie oraz działając w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi i zachowując najwyższe standardy jakości i wytrzymałości, będziemy w uzasadnionych przypadkach stosować wyłączne kryterium ceny jako racjonalną i odpowiedzialną odpowiedź na bieżącą sytuację na rynku budowlanym.